De handhaving bij zzp’ers: van DBA naar VBAR
De wet- en regelgeving rondom zelfstandigen zonder personeel (zzp’ers) blijft een heikel punt in Nederland. Ondanks de invoering van de Wet DBA (Deregulering Beoordeling Arbeidsrelaties) in 2016, die bedoeld was om schijnzelfstandigheid tegen te gaan, heeft deze wet meer onduidelijkheid dan duidelijkheid gebracht. De Wet DBA werd destijds ingevoerd om helderheid te verschaffen over de kwalificatie van een arbeidsrelatie. In de praktijk betekende dit echter vooral dat de eerdere VAR-verklaring werd afgeschaft, zonder dat er duidelijke criteria werden vastgelegd voor het onderscheid tussen een werknemer en een zzp’er. Hierdoor werd de beoordeling overgelaten aan de rechtspraak, die op basis van verschillende criteria moest bepalen of iemand al dan niet een zelfstandig ondernemer was. In de praktijk leidde dit tot grote onzekerheid onder zowel zelfstandigen als opdrachtgevers.
Aangezien de wetgever nog altijd geen sluitende oplossing heeft geboden, speelt de rechtspraak een cruciale rol. Zo heeft de Hoge Raad in het Deliveroo-arrest negen criteria vastgesteld waarmee bepaald kan worden of iemand als werknemer moet worden aangemerkt. Dit biedt enige houvast, maar lost de fundamentele onzekerheid niet op. De Hoge Raad heeft namelijk ook aangegeven dat elke situatie holistisch (kijken naar alle omstandigheden) moet worden beoordeeld, en dat van belang is in hoeverre de opdrachtnemer in de organisatie van de opdrachtgever is opgenomen (inbedding). Daarnaast heeft de Hoge Raad herhaaldelijk naar de wetgever verwezen met de boodschap dat het nu aan de politiek is om duidelijkheid te scheppen.
Handhaving door de Belastingdienst
Tot voor kort werd er nauwelijks gehandhaafd op schijnzelfstandigheid. De Belastingdienst had een handhavingsmoratorium ingesteld, wat betekende dat er niet werd gehandhaafd en alleen gecontroleerd bij vermoeden van fraude en risicosituaties. Dit veranderde per 1 januari 2025: de Belastingdienst kan nu met terugwerkende kracht handhaven. Dit betekent dat als bij een controle blijkt dat een zzp’er eigenlijk een werknemer is, de opdrachtgever alsnog loonheffingen en premies moet afdragen over de voorgaande periode vanaf 1 januari 2025. Alleen al voor de Rijksoverheid zelf zal dit verschil kunnen maken. Zo maakt het Ministerie van Financiën gebruik van ongeveer 1.000 zzp'ers, waarvan een deel mogelijk als schijnzelfstandige wordt beschouwd. Bij andere delen van de Rijksoverheid zijn ook veel zzp’ers actief.
Deze ontwikkeling heeft grote gevolgen, mede door de (soms onnodige) paniek in verband met de handhaving. Opdrachtgevers worden nu extra voorzichtig en huren minder snel zelfstandigen in uit angst voor naheffingen en het moeten toekennen van bepaalde werknemersvoorzieningen (pensioen, vakantiegeld, reiskostenvergoeding, etc.). Dit speelt vooral in het onderwijs, de zorg en kinderopvang, de sectoren waarop de Belastingdienst zich in eerste instantie richt. Tegelijkertijd ervaren veel zzp’ers dat hun opdrachten opdrogen, omdat opdrachtgevers terughoudender worden. Dit leidt tot een verschuiving op de arbeidsmarkt, waarbij veel zelfstandigen noodgedwongen op zoek moeten naar loondienstverbanden of andere constructies.
Een opmerkelijke motivatie achter de aangescherpte handhaving is de financiële stimulans vanuit de Europese Unie. Nederland heeft in het kader van het coronaherstelfonds geld gereserveerd voor hervormingen op de arbeidsmarkt, waaronder het aanpakken van schijnzelfstandigheid. Dit betekent dat Nederland extra financiële middelen ontvangt als het de handhaving op zzp’ers aanscherpt. Dit verklaart mede waarom het handhavingsmoratorium per 2025 is opgeheven.
Vanuit het nationale oogpunt kon de handhaving natuurlijk niet langer worden uitgesteld. Zo loopt de overheid geld mis vanwege het feit dat zzp'ers minder bijdragen aan sociale zekerheid, maar wel recht hebben op bepaalde uitkeringen als zij toch een werknemer blijken te zijn, en krijgen schijnzelfstandigen voor hetzelfde werk meer betaald dan werknemers. Ook werden mensen soms door bedrijven ‘gedwongen’ om als (schijn)zelfstandige te werken terwijl zij liever een dienstverband hadden. Bovendien kent Nederland relatief veel zzp'ers in verhouding met andere landen.
Er is overigens op aandringen van de Tweede Kamer gekozen voor een ‘soft landing’ bij het starten van de handhaving, waarbij er in de meeste gevallen niet gelijk boetes worden opgelegd. Er vindt eerst een gesprek plaats, pas daarna volgt eventueel een boekenonderzoek. Het beleid is op deze manier ingestoken omdat de Belastingdienst slechts beperkte capaciteit heeft en eigenlijk hoopt dat opdrachtgever en –nemer zelf stappen ondernemen.
Een ongelijk speelveld
Voor zzp’ers betekent deze handhavingsverschuiving dat ze minder zeker zijn van hun rechtspositie. In veel gevallen blijkt pas achteraf of ze als zelfstandig ondernemer worden erkend of dat hun opdrachtgevers alsnog loonheffing en premies moeten afdragen. Dit maakt het risico groot dat opdrachtgevers de financiële consequenties afwentelen op de zelfstandigen zelf. Dit kan overigens alleen als de overeenkomst van opdracht hierover directe bepalingen bevat. Bijvoorbeeld een aansprakelijkheid voor fiscale en sociaal-verzekeringsaspecten, waardoor de opdrachtgever de Belastingdienst naar de opdrachtnemer kan verwijzen. Ook kunnen zzp’ers alsnog onder een werknemerscontract worden gebracht, vaak tegen minder gunstige voorwaarden.
Toekomstige wetgeving
Om de bestaande knelpunten op te lossen, werkt de overheid aan een nieuwe wet: de VBAR (Verduidelijking Beoordeling Arbeidsrelaties en Rechtsvermoeden). Deze wet moet heldere criteria vastleggen voor de beoordeling van arbeidsrelaties, waardoor zowel werkgevers als zelfstandigen meer zekerheid krijgen. Een belangrijk verschil met de huidige situatie is dat de nieuwe wet meer nadruk legt op het interne ondernemerschap, oftewel de manier waarop een zzp’er zich gedraagt binnen de arbeidsrelatie met een opdrachtgever. Dit betekent dat er minder wordt gekeken naar externe factoren zoals het aantal opdrachtgevers en de mate waarin iemand zich als ondernemer in de markt zet.
Hoewel de VBAR een stap in de goede richting lijkt, blijft de vraag of dit voldoende zal zijn om de structurele onzekerheid weg te nemen. Zowel werkgevers als zelfstandigen blijven voorlopig in een onzekere situatie verkeren, waarin handhaving en wetgeving nog niet volledig op elkaar zijn afgestemd. De Afdeling advisering van de Raad van State is bovendien van mening dat de VBAR niet voldoet/te weinig toevoegt aan de bestaande regelgeving. Het betreft met name het vastleggen en nader omschrijven van bestaande regels.
De huidige ontwikkelingen rondom de handhaving van zzp’ers laten zien dat er nog steeds veel onzekerheid is. De opheffing van het handhavingsmoratorium en de juridische onduidelijkheid leiden tot terughoudendheid bij opdrachtgevers en onzekerheid bij zelfstandigen. Terwijl de politiek werkt aan nieuwe wetgeving, blijven de rechtspraak en de Belastingdienst doorslaggevend in de beoordeling van arbeidsrelaties. Het is duidelijk dat zowel opdrachtgevers als zzp’ers voorlopig rekening moeten houden met een speelveld dat nog lang niet in beton gegoten is.
